Droit européen de l'environnement et de la santé

Sommaire

Table des matières

Introduction 1

A. Mise en contexte sémantique 2
§ 1. Le «niveau» 3
§ 2. L'«environnement» 4
a. Un nouveau signifié 4
b. L’imprécision constructive 6
c. La finalité, clef sémantique 8
§ 3. La «protection» 10
a. Une mission 10
b. Au-delà de l’illusion, le «pollution control» 11
c. Les résistances créatrices 12
d. Restauration et compensation 13
§ 4. Le niveau «élevé» 14
a. Le poids de l’adjectif 14
1. Un standard 14
2. Une règle ou un principe 15
3. Un objectif 16
b. La motivation de l’ambition 17
1. Déséquilibre, peur de l’irréversible et durabilité 17
2. L’environnement, problème économique 19
3. Les dérives 20
B. Plan 21

Partie I
L’exigence d’un niveau élevé de protection de l’environnement dans le droit de l’Union européenne 23

Chapitre I
La notion dans les traités 25
Section 1 – Origine, essor et contexte 25
A. Historique 25
§ 1. Un contrepoids à la modification d’un quorum de vote 25
a. En 1986 25
1. L’obligation de prendre pour base un niveau élevé de protection 27
2. Le lest prévu à l’égard de mesures nationales plus fortes 27
b. En 1992 30
§ 2. Une présence de plus en plus marquée 32
a. Une notion qui a le don de séduire les négociateurs 32
b. Une notion dont la menace de disparition révéla toute la pertinence 35
B. Un effet miroir de la force acquise par la dimension qualitative 37
§ 1. De 1958 à 1985 37
a. Les traités fondateurs 37
b. La naissance de l’action européenne à l’égard de l’environnement 39
c. L’affaire des huiles usagées: objectif d’intérêt général poursuivi par la Communauté et objectif essentiel de la Communauté 41
§ 2. 1986-1999 42
a. L’Acte unique: la consolidation 42
b. L’affaire des canettes danoises: une exigence impérative dont les États membres peuvent se saisir pour conforter leur propre politique environnementale 44
c. Maastricht: une politique intégrée 45
d. Amsterdam: l’horizontalisation renforcée 46
§ 3. 2000-2010 47
a. Nice: l’occasion manquée 47
b. Lisbonne: un nouveau tremplin 48
C. Synthèse 51
Section 2 – Typologie 54
A. Les catégories apparentes 54
B. Une interprétation décloisonnée 56
§ 1. «L’article 95 exige de façon expresse qu’un niveau élevé de protection soit garanti» 56
§ 2. Un dépassement des catégories 58
Section 3 – Critères 59
A. Le sens du mot «élevé» 60
§ 1. L’accueil réservé de la doctrine 60
§ 2. Les arrêts en quête du sens de la notion de «niveau élevé de protection» 60
a. L’affaire Garantie de dépôts 61
b. Les affaires Safety Hi-Tech et Bettati 63
c. La percolation vers le domaine de la santé 66
d. Le poids de cette jurisprudence 68
B. Le respect d’une diversité régionale 71
C. Le rapport à la science 73
§ 1. Un niveau élevé de protection qui se fonde sur l’état de l’art 73
a. Le rôle de pare-feu 74
b. Une démonstration scientifique qui tient compte du principe de précaution 75
c. Le lien à la science est juridiquement pertinent 76
d. La dimension globalisante de l’obligation de prendre en compte des données disponibles 77
§ 2. La percolation vers la protection de la santé 78
a. L’argument scientifique, essentiel pour atteindre un niveau élevé de protection 78
b. Le niveau élevé de protection, tremplin pour la diffusion du principe de précaution 80
c. Le niveau élevé de protection, une balise qui s’impose pour décider du niveau de risque acceptable 82
§ 3. Niveau élevé de protection et preuve scientifique tardive 83
§ 4. Synthèse 86

Chapitre II
La notion dans le droit dérivé 91
Section 1 – Le débat portant sur l’ambition des mesures de droit
dérivé 91
A. Études de cas 92
§ 1. La refonte de la directive sur la qualité de l’air ambiant 92
a. Observation 92
b. Constat 100
§ 2. La directive-cadre sur l’eau 102
a. Observation 103
b. Constat 104
§ 3. Le règlement concernant les substances chimiques (REACH) 105
a. Observation 105
b. Constat 108
§ 4. La révision de la directive relative aux déchets 109
a. Observation 109
b. Constat 113
B. Tableau récapitulatif 114
Section 2 – L’affirmation de l’excellence au coeur du droit dérivé 115
A. L’expression d’un niveau donné de protection 115
§ 1. Le poids des mots 115
§ 2. Les expressions phares 115
a. Le niveau élevé de protection dans son ensemble 115
b. Les meilleures techniques disponibles (MTD) 118
c. La dose la plus basse possible 120
B. La présence dans le droit dérivé 120
§ 1. Un sens conféré au cas par cas 121
§ 2. Un justificatif bien commode 121
a. Le NEP comme référence dogmatique 121
b. Le NEP comme justificatif de l’adoption de mesures drastiques 122
c. Le NEP comme justificatif du processus d’harmonisation 122
§ 3. La consécration d’une ambition 123
a. Le niveau supérieur de protection comme moteur d’une politique 123
b. Le NEP comme guide de la mise en oeuvre du droit dérivé 124
c. Le NEP comme déterminant du recours à l’analyse scientifique 125
d. Le NEP comme motif de réévaluation de la pertinence de l’action législative 125
C. La correspondance au niveau élevé de protection 126

Chapitre III
La notion dans la jurisprudence 127
Section 1 – Au-delà des résistances doctrinales 127
Section 2 – Le niveau élevé de protection comme élément d’interprétation 129
A. Une référence explicite 129
§ 1. Les recours sur question préjudicielle 130
a. Le rempart – Arco Chemie 130
b. La mission – EU-Wood trading 131
c. L’absence d’effet direct – Schulte 133
d. L’éclairage d’un objectif – SPCM 134
e. Une balise dans l’appréciation de la proportionnalité – Afton 135
§ 2. Les recours en manquement 136
a. Le standstill – Commission c. Italie (déchets) 136
b. Le refus des astuces sémantiques – Ville de Milan 137
c. Le rejet de l’interprétation diluante – Commission c. Espagne 138
§ 3. Les recours en annulation 138
a. Le révélateur d’une exigence essentielle – Parlement c.Conseil 138
b. Le gage d’une «bonne» base légale – Dioxyde de Titane 139
c. Le motif d’une interprétation stricte – DécaBDE 141
d. Une balise pour l’évaluation scientifique 143
1. Une interprétation stricte du délai d’évaluation des risques – Endosulfan 143
2. Un objectif qui justifie que des études non innovantes ne soient pas prises en considération – Malathion 144
e. Un indice permettant d’identifier les aides admissibles? – Ferrière 145
B. Une référence ignorée 145
§ 1. Une présence implicite? 146
a. Effectivité et efficacité 146
b. Le refus de l’affaiblissement du niveau de protection 151
c. Le lien à la protection de la santé 153
§ 2. Une interprétation contraire 154
C. Synthèse 156
Section 3 – Le niveau élevé de protection comme moyen à part entière de contestation de la légalité 157
A. L’émergence d’un nouveau moyen 157
B. L’échantillon jurisprudentiel 158
§ 1. Les questions préjudicielles 158
a. Safety High-Tech et Bettati 158
b. Monsanto 159
c. Schulte 159
§ 2. Les recours en annulation 159
a. Garantie de dépôts 159
b. Paraquat 160
C. Radiographie 163
D. La réception par le juge 164
Section 4 – Les indices jurisprudentiels de la présence d’un niveau élevé de protection 164
A. Les indices positifs 165
§ 1. La mise en oeuvre du principe de précaution 165
§ 2. La recherche de l’efficacité par la prévention 166
§ 3. Le niveau de protection est plus élevé que celui de la norme internationale 166
§ 4. Une exigence de célérité 166
§ 5. L’absence de diminution du niveau de protection 167
B. Les indices négatifs 167
§ 1. L’absence de prise en compte de l’évolution scientifique 167
§ 2. Une simplification excessive de l’analyse scientifique 168
C. Les indices rejetés 168
§ 1. Des exigences de suivi, signes de doute 168
§ 2. L’absence de prise en compte de la globalité d’un problème 168

Partie II
L’intérêt de se préoccuper de l’ambition de protection assignée à l’Union européenne 171

Chapitre I
L’effet d’alignement qui s’impose au droit des États membres 173
Section 1 – La mise sous contrôle de l’ambition nationale 173
A. L’autre face d’une même pièce 173
B. La règle de la primauté du droit de l’Union 173
C. Les scénarios 174
§ 1. Le terrain est occupé 174
§ 2. Le terrain est libre 175
§ 3. Le terrain est interdit d’accès 175
§ 4. Le terrain est réservé 176
§ 5. Le terrain est hors catégorie 177
§ 6. Schéma récapitulatif 179
Section 2 – L’originalité de la dimension environnementale 180
A. La règle: l’harmonisation 180
B. Une matière qui n’est pas seulement «coordonnée» 180
C. La spécificité des clauses dérogatoires 182
Section 3 – L’environnement, terrain de prédilection des harmonisations 184
A. L’harmonisation minimale – L’environnement comme base légale 184
§ 1. L’accord de principe à l’égard des mesures de protection renforcées 184
a. Une harmonisation minimale parce que renforçable 184
b. Qu’est-ce qu’une mesure «renforcée»? 186
1. La même orientation environnementale 186
2. Le lien au champ d’application 187
c. Quelle conformité au contenu du droit dérivé? 188
d. Qui peut recourir aux mesures renforcées? 190
e. Le respect du Traité et l’obligation de notification 190
1. Le respect du Traité et l’exigence de proportionnalité 190
2. La notification 193
f. Une habilitation confrontée au «no gold plating» 194
§ 2. Le renforcement de protection qui est expressément prévu par le droit dérivé 196
§ 3. Un abaissement du niveau de protection 197
a. Les dérogations temporaires 197
b. L’affaiblissement autorisé par le droit dérivé 198
c. La tentation des interprétations laxistes 199
B. L’harmonisation maximale – Le marché intérieur comme base légale 200
§ 1. Le poids de l’harmonisation maximale 200
§ 2. Des conditions de dérogation qui s’apparentent à une interdiction 201
a. Les prémisses 201
b. Le tour d’écrou 202
1. Le réaménagement des clauses dérogatoires 202
2. Le poids des exigences 204
2.1. Le problème «spécifique» 204
2.2. La relation à la protection de l’environnement et/ou de la santé 207
c. Renforcement ou affaiblissement de la protection? 209
d. Dérogations nationales et actualisation de la norme communautaire 210
§ 3. Les espaces de liberté 211
a. Les contours de l’harmonisation 211
b. Le contenu de l’harmonisation 213
C. Les cumuls de bases légales 214
D. Les autres bases légales 216
Section 4 – Des possibilités de différenciation qui ne sont qu’un leurre? 216
A. Ne pas renforcer même si c’est possible 216
B. Ne plus se différencier quand c’est de toute façon impossible 217
C. Des soupapes grippées qui renforcent la nécessité de se préoccuper du niveau de protection inscrit au coeur de la norme harmonisée 219

Chapitre II
Le contraste entre l’ambition affichée par le traité et la dureté du contrôle des choix posés par les États membres en l’absence de droit dérivé 221
Section 1 – L’environnement, un cas particulier? 221
A. De la liberté de choix en matière de santé publique 221
B. De la liberté de choix en matière de moralité publique 222
Section 2 – Du choix du niveau de protection de l’environnement 223
A. La lourde preuve de l’acceptabilité de la mesure 225
B. Le contrôle de l’ambition nationale 228
C. La mutation: vers un plus grand respect de la liberté de choix des États membres en matière d’environnement? 229

Chapitre III
Le niveau de protection dans les autres champs sectoriels 233
Section 1 – Le niveau de protection des consommateurs 234
A. L’ambition européenne 234
§ 1. Une préoccupation clairement affichée 234
§ 2. Une harmonisation imperméable aux bonnes intentions 236
§ 3. Une harmonisation qui doit assurer un niveau élevé de protection 237
§ 4. L’essor de l’exigence de niveau élevé en tant que pivot des interprétations 238
B. Le contrôle de l’ambition nationale 239
§ 1. La comparaison entre États n’est pas pertinente 239
§ 2. L’absence d’effet direct de l’exigence de niveau élevé de protection 240
Section 2 – Le niveau de protection de la santé 240
A. L’ambition européenne 240
§ 1. L’obligation de garantir un niveau élevé de protection, garante de la confiance à accorder à l’article 114 TFUE 241
§ 2. L’incidence de l’exigence de niveau élevé de protection sur l’évaluation scientifique 242
§ 3. Le refus d’un principe de tolérance en matière de santé 242
§ 4. Le ressort dynamique: l’importance prépondérante 244
B. Le contrôle de l’ambition nationale 244
§ 1. La santé, un intérêt de premier rang 244
§ 2. Le ressort inhibé: la liberté de choix de l’État membre 245
§ 3. La comparaison entre États n’est pas pertinente 245
§ 4. Le niveau élevé de protection qui élargit les motifs de justification de l’entrave aux libres circulations. 246
§ 5. Le niveau élevé de protection comme seule ambition nationale admissible? 246
Section 3 – Le niveau de protection sociale 247
A. L’ambition européenne 247
B. Le contrôle de l’ambition nationale 247
§ 1. Un frein aux velléités de dumping social? 247
§ 2. L’idéal de la non-régression 249
Section 4 – Le niveau de protection de la moralité publique 251
A. Le respect des divergences morales, religieuses et culturelles 251
B. Une liberté de choix qui exclut la recherche d’une tradition commune 252
Section 5 – Le niveau de protection de la sécurité publique 253
Section 6 – Convergences et divergences 254

Chapitre IV
Une répartition des compétences qui favorise l’action 257
Section 1 – La dynamique propre aux compétences partagées 257
A. La pertinence de l’action nationale 257
§ 1. Une intervention nationale sous le signe du provisoire 257
§ 2. L’effet bottom-up 257
B. Accords mixtes, obligation de coopération loyale et choix du niveau de protection 258
Section 2 – Le niveau de décision influe-t-il sur le niveau de protection? 261
A. Détour par le droit américain 261
§ 1. Les soucis du fédéralisme américain: «race to the bottom» versus «one size fits nobody» 261
§ 2. Une ambition qui n’est pas canalisée 265
B. Les particularités de l’approche européenne 266
C. La tentation du dumping 267

Partie III
Une exigence susceptible de contrôle 269

Chapitre I
La liberté de choix du décideur européen 271
Section 1 – Une marge d’appréciation sous contrôle 271
A. Les décisions complexes 271
B. L’exécution sans liberté de choix 274
Section 2 – Les points d’ancrage envisageables 275
A. Le stade de la proposition initiale de la Commission 275
B. Les débats entre le Parlement et le Conseil 277
C. Les actes délégués 279
§ 1. Les règles anciennes 279
§ 2. Les actes délégués 280

Chapitre II
Les difficultés 283
Section 1 – Un moyen rarement sollicité 283
Section 2 – Une exigence utile, indépendamment de la cause 284
Section 3 – La fragilité d’une règle 285
A. La reine et ses soldats 285
B. Plutôt une règle qu’un principe 286
C. Un principe en devenir 287
D. Les éventuelles solutions de remplacement 288
Section 4 – Le développement durable, plutôt ami? 289

Chapitre III
Les atouts 291
Section 1 – La proportionnalité comme alliée 291
A. Le contrôle de proportionnalité 291
§ 1. À la recherche des limites 291
§ 2. Un contrôle d’intensité variable 292
§ 3. Adéquation, nécessité, équivalence, proportion 295
B. L’objectif, point focal de la proportionnalité 297
§ 1. Quant au contrôle des actes de l’Union 297
§ 2. Quant au contrôle des mesures nationales 299
C. L’incidence de l’intensité de l’objectif 301
§ 1. Le type d’objectif visé 301
§ 2. Des objectifs prépondérants par nature 301
a. Les objectifs concernés 301
1. La santé 301
2. L’environnement 303
b. L’incidence de l’objectif 305
1. Un élément décisif de l’appréciation de la démesure 305
2. Un élément décisif de l’appréciation de l’atteinte à un droit? 305
2.1. Le schéma classique 305
2.2. L’intérêt général qui recule les limites de ce qui est approprié et nécessaire 308
3. Un élément décisif pour le juge des référés 310
c. Les exceptions qui nuisent à la règle 311
§ 3. Des objectifs forts en raison de leur qualification? 312
a. Le niveau élevé 312
b. La clause d’intégration 314
D. La levée de l’obstacle 319
Section 2 – La force d’un «objectif» 320
A. Le rôle clef de l’objectif d’une mesure ou d’une politique 320
§ 1. L’acte de droit dérivé 320
§ 2. L’acte de droit national 322
B. Le lien entre le concept d’objectif et l’exigence d’un niveau élevé de protection 322
Section 3 – L’incidence du contrôle marginal 323
Section 4 – La puissance du lien environnement-santé 325
A. La santé, un élément clef lors du choix du niveau de protection 325
B. L’alliance entre l’environnement et la santé 326
§ 1. Une alliance nécessaire 326
§ 2. Une alliance prometteuse 327
C. Illustration 329
§ 1. Une autre issue à l’arrêt Janecek 330
§ 2. Vers un assouplissement du critère de la spécificité? 332

Chapitre IV
Cohérence systémique 337
Section 1 – La Cour européenne des droits de l’homme 337
A. Une approche différente de la protection de l’environnement 337
§ 1. Seules les atteintes graves importent 339
§ 2. La nécessité d’un lien aux intérêts particuliers 340
B. La marge d’appréciation de l’État comme paravent 341
§ 1. La césure entre le contenu matériel et le processus décisionnel 341
§ 2. Le refus de se préoccuper de la substance des décisions nationales 342
§ 3. L’amorce d’un changement: l’intérêt économique et social ne saurait l’emporter 343
C. L’attention particulière portée à la protection de la santé 345
§ 1. Un intérêt prié de se mettre en sourdine face aux besoins d’une société moderne 345
§ 2. Un principe de précaution à l’état de bourgeon 346
§ 3. Un critère décisif 347
D. L’ambition par la recherche d’effectivité 348
E. Conciliation et cohérence 348
§ 1. Quant à la liberté de choix des États 349
§ 2. Quant à l’absence de consécration officielle du droit à un environnement sain 350
§ 3. Quant aux sphères d’incidences 352
Section 2 – Le droit interne constitutionnel 354
A. Les frictions liées à la primauté du droit de l’Union 354
B. Le dialogue avec les exigences constitutionnelles des États membres 356
§ 1. Le conflit potentiel: un recul de protection contraire au principe de standstill, tel que reconnu en droit belge 356
§ 2. Quelle tradition constitutionnelle commune? 359
C. Le lien à la Charte des droits fondamentaux 372

Partie IV
Boîte à outils 375

Chapitre I
Sens et indicateurs 377
Section 1 – Une indétermination par nature 377
Section 2 – Le refus d’une protection ad minimum 377
Section 3 – Les indicateurs de la présence ou de l’absence d’un niveau élevé de protection 378
A. Les indices manifestes 379
§ 1. Les indices manifestes de l’absence d’un niveau élevé de protection 379
§ 2. Les indices manifestes de la présence d’un niveau élevé de protection 380
B. Les présomptions 381
§ 1. Les présomptions négatives 381
§ 2. Les présomptions positives 381
C. Les indices non déterminants 382
Section 4 – Les implications dynamiques 383
A. Incidence sur la démonstration scientifique du risque 383
B. Refus des interprétations laxistes 384
C. Incidence sur le contrôle de proportionnalité 385
Section 5 – Les possibilités de renversement de sens 386

Chapitre II
Vade-mecum 387
Section 1 – Un outil pour le décideur 387
A. Le décideur de l’Union 387
§ 1. Le droit dérivé 387
a. Oser le niveau élevé de protection 387
b. Tirer parti des outils de l’évaluation législative 389
c. Le niveau trop bas de protection 390
d. Le niveau de protection le plus haut 391
§ 2. Le droit tertiaire 391
a. Respecter le niveau élevé de protection 391
b. Une délégation sous contrôle 392
B. Le décideur national 392
§ 1. Une percolation par le droit de l’Union 392
§ 2. Le témoin d’une diffusion plus large 393
Section 2 – Un outil pour le contentieux 397
A. Le juge de l’Union 397
§ 1. Le poids comme élément d’interprétation 397
a. Une interprétation favorable à la cause 397
b. Un élément «utile» indépendamment de la cause 398
§ 2. Le poids comme élément de vérification de la légalité d’un acte de l’Union 398
B. Le juge national 401
Section 3 – Un outil pour le citoyen 402
Conclusions
Au-delà de l’ambivalence 405
A. Intérêt 405
B. Enjeux 406
C. Constats 407
§ 1. Rôle en tant qu’élément d’interprétation 407
§ 2. Rôle en tant que moyen de confirmation de la légalité
d’une mesure 407
§ 3. Rôle en tant que moyen de contestation de la légalité d’une mesure 408
a. L’acte de droit dérivé – À la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation 408
b. L’acte de droit tertiaire – À la recherche du détournement de pouvoir 410
c. L’absence d’effet direct à l’égard de l’acte de droit national 411
§ 4. Incidence sur le comportement du décideur 411
D. Propositions 412
E. Perspectives 413
Bibliographie 415
Index 429